1. Análisis del entorno y reflexiones críticas

La historia del Ecuador se caracteriza por un modelo inequitativo y desigual de desarrollo territorial con marcada prevalencia de dos polos concentradores de los recursos nacionales, inversiones públicas, oportunidades, población y representación política, entre otros campos.

Las formas en las que se distribuye la pobreza reflejan la desarmonía en el desarrollo territorial: cinturones de miseria en los centros urbanos, condiciones de riesgo en la mayor parte del territorio rural, pueblos abandonados por la falta de oportunidades. Súmese a ello grupos de población como los jóvenes castigados por la falta de ofertas de educación y empleo, minorías étnicas amenazadas en su supervivencia y una creciente concentración de riqueza en pocas manos y de pobreza en la mayoría de los habitantes.

Algunos intentos de impulso de políticas públicas para fortalecer el desarrollo local y superar las inequidades sociales —al menos durante las últimas cinco décadas— lograron paulatinamente institucionalizar la planificación nacional: asignaciones crecientes de recursos a los gobiernos locales, subdivisión del territorio en más provincias, cantones y parroquias, políticas de descentralización con orígenes conceptuales y agendas de desarrollo que responden a procesos ajenos a la realidad de nuestro país.

También se han dado algunos intentos de regionalización del territorio concretados en ejercicios de desconcentración de los poderes nacionales y la creación de nuevos centros de poder local.

Las capacidades de los gobiernos locales se fortalecieron acerca de los procesos técnicos y administrativos; además la selección de autoridades por la vía electoral; visibilización de las diferencias territoriales por los progresos básicos en los censos y estadísticas nacionales. Pero estas evoluciones no fueron lineales ni exentas de conflictividad política.

La política de descentralización alcanzó una figuración más clara de sus propósitos en la Constitución de 1998. Allí se señalaron algunos principios de correspondencia entre la asignación de recursos y las responsabilidades que se podrían transferir a los niveles subnacionales de gobierno territorial: turismo, bomberos, educación y salud por parte de algunos gobiernos locales especialmente municipales. Pero en la práctica los resultados fueron casi nulos y desiguales debido a la resistencia de los actores de la política y la burocracia en el nivel central y nacional.

La Constitución de 2008 aclara las competencias territoriales de los gobiernos correspondientes y se establecen mecanismos reguladores de la descentralización (como el Consejo Nacional de Competencias) que conllevan a una programación de las transferencias de manera vertical, obligatoria y en clara desatención de las diversidades institucionales de los gobiernos descentralizados y de las particularidades e intereses de los diversos territorios y poblaciones correspondientes.

En resumen la política de descentralización no ha logrado armonizar el desarrollo territorial. Se ha restringido a la negociación de recursos que debieron acompañar a la transferencia de competencias impuestas programáticamente —se tornaron inviables por la falta de recursos y autonomía para ejercerlas—. No se ha garantizado la autonomía de las autoridades locales y mucho menos a los derechos de participación e incidencia de las sociedades locales en el ejercicio de poder que dichas competencias requerían. No se ha obtenido el respaldo de la clase política nacional y local a una búsqueda de la equidad en la atención de las necesidades y capacidades de decisión.

Esta época de pandemia global se vuelve evidente sobremanera la extrema desigualdad e inequidad social; presencia de Estados nacionales débiles y poco transparentes; actores políticos con clara pérdida de los valores éticos; supremacía del capital sobre la sociedad, los seres humanos y la naturaleza.

La vida de las personas es desechable, sobre todo de aquellas marcadas por la pobreza, por la minoría étnica, por sus creencias políticas y religiosas. En resumen, de quienes no reciben atención de la salud, educación, satisfacción de sus necesidades básicas y la garantía de sus derechos. Por eso dependen exclusivamente de las voluntades y las disponibilidades financieras de los gobiernos nacionales y locales, para garantizar su vida o su muerte.

En este contexto histórico es claro el fracaso de los procesos convocados desde el Estado para el involucramiento de la ciudadanía en el quehacer público, participación que terminó perversamente institucionalizada y cooptada por los gobiernos de turno. Convirtieron a la socialización en un mecanismo de convocatoria para validar lo actuado, sin permitir un debate serio de la interacción ciudadana para la toma de decisiones, lo cual deslegitimó y desgastó la razón de ser de dicha participación.

En contraste con aquella dinámica, no podemos desconocer la existencia de procesos sociales motivados y convocados desde y por la ciudadanía sobre la base de sus preocupaciones, necesidades, los movimientos de mujeres luchando por sus derechos y la erradicación de toda forma de violencia. También la movilización indígena, la lucha en defensa del ambiente, la protección a los derechos de la niñez y adolescencia, las acciones afirmativas para proteger a las personas con discapacidades y enfermedades catastróficas. Así como las denuncias contra la explotación económica que afecta de manera insostenible la integridad ambiental, etc.

La descentralización es un reclamo histórico, un proceso pendiente, interrumpido y frustrado reiteradamente. El modelo de Estado que tenemos ha subsistido a partir de la concentración del poder y los recursos, la superposición de competencias, un conflicto y negociación permanente entre los polos de la tensión política y económica de los diversos niveles territoriales del país.

Lo urgente e impostergable

 ¿Cómo debemos afrontar y resolver esta grave realidad social y política? La respuesta se encuentra en nuevas propuestas y acciones en torno a la autonomía local y a la descentralización del poder. Consideramos pertinente y urgente promover una crítica y autocrítica democrática, activa y realista, sobre el desarrollo nacional y local. Es necesaria una radical reforma del Estado que contemple una descentralización, efectiva, realista, priorizada y garantizada por la participación ciudadana y veeduría social.

Solo así se podrá priorizar a las personas, al interés colectivo, a la relación responsable y solidaria con la naturaleza y promover la participación equitativa y constructiva en la gestión del interés público, la política y la economía. De esta manera se podrá garantizar la vigencia de los derechos humanos, sobre la base del respeto a las diversidades. Es hora de construir un proceso que nos permita llegar a un acuerdo nacional a partir de los intereses comunes de los territorios; es decir, reconstruir lo nacional a partir de lo local, de sus capacidades y de la solidaridad interterritorial.

Para alcanzar estas metas, creemos indispensable impulsar las acciones destinadas a conseguir la Democratización de la vida, expresada como la búsqueda del bienestar individual y colectivo, la comprensión de la vida cotidiana y de la política de los seres humanos y de su vida en sociedad, como una necesidad urgente de crear nuevas formas de convivencia.

En otras palabras, no solo debe pensarse en el bien común, referido a lo que compartimos todos los hombres y mujeres, agua, suelo, aire; sino, como lo plantea François Houtart, en referencia a la crisis actual, que “ella está poniendo en peligro, no solamente los bienes comunes o la noción del bien común, sino la supervivencia misma del género humano sobre la Tierra y la posibilidad para esta última de regenerarse a causa de la actividad predatoria humana, es decir, el Bien Común de la humanidad, lo que exige una revisión con urgencia”.^[1]

Lo propuesto implica la necesidad de una profunda reflexión y acción sobre la vida individual y colectiva de la humanidad sobre el planeta: “la relación con la naturaleza, la producción de la vida, la organización colectiva (la política) y la lectura, la evaluación y la expresión de lo real (la cultura)”.^[2]

Para avanzar en este proceso, es necesario convocar a la ciudadanía —cualquiera sea su condición social, económica o cultural— para que participen como individuos y como seres sociales, con proyectos de vida propios, reconociendo su posicionamiento como actores con derechos y voz propia en espacios colectivos como la familia, la vecindad, la comunidad. Con capacidad de incidencia en procesos sociales vinculados al territorio, a la gestión de la política pública y la gestión administrativa, según sus necesidades y perspectivas vitales, desde sus experiencias y aspiraciones políticas.

Cómo avanzar hacia una descentralización efectiva

El agudizamiento de la crisis estructural del Estado por la pandemia de la covid-19, sufrida y vivida a escala mundial, en el orden nacional demuestra la debilidad del Gobierno, y su incapacidad para responder a las necesidades sociales ya sea por razones económicas, pero también por la forma de organización y del funcionamiento institucional. No obstante, también existen deficiencias de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD). El uno espera demasiado del otro, y viceversa: el centralismo administra su incapacidad descargándola en los gobiernos locales, los cuales, a su vez, esperan que el centralismo resuelva sus dificultades. Pero finalmente es la ciudadanía la que paga los platos ratos. Ante tal inutilidad e invalidez del Estado se ahonda la desconfianza en el poder político y suele situarse la esperanza en los gobiernos locales, a pesar de sus deficiencias.

Los últimos años han mostrado una relación sustancial entre centralismo, autoritarismo, caudillismo, concentración del poder y corrupción; además de una clarísima exclusión de la participación social en la gestión del interés público. Esta es una relación inextricable que se reproduce en los distintos ámbitos del ejercicio del poder y que contagia a sus distintas instancias de jerarquía y niveles.

La legislación desarrollada desde el Cootad^[3] creó nuevas competencias y nuevos sectores, e instauró competencias privativas en su mayoría referidas a los sectores estratégicos. De este modo, todas las decisiones del Gobierno central, las de la intervención minera, por ejemplo, ignoran las determinantes de uso y gestión del suelo municipal. Las competencias ambientales fueron subordinadas a un órgano rector dependiente del Ejecutivo, y en el orden económico, en nombre de la planificación y el control de las finanzas públicas, los eufemísticamente llamados gobiernos autónomos descentralizados han sido privados de sus recursos y autonomías.

De este modo, el centralismo ha culminado su modelo de concentración del poder al extremo de que, ninguna actividad quedó exenta de intervención central, o haya sido objeto de un ejercicio legislativo o reglamentario que afecte la integridad de la autonomía de los gobiernos locales aún en las competencias de ejercicio exclusivo que le asigna la Constitución.

En orden a lo expuesto las principales acciones, las urgentes, son las dirigidas a desmontar el aparataje institucional del centralismo. El centralismo se ha configurado no solo con normas inconstitucionales, sino mediante la creación de un aparato de control central, de superintendencias, ministerios, agencias, todas dependientes del ejecutivo, órganos con poderes reglamentarios extraordinarios, con facultades supralegales construidas con disposiciones normativas abiertas. Por ejemplo, las facultades generales de planificación, expedición de políticas, creación de normas de sanción y control, tal como ocurre en todos los ámbitos de la administración pública de un Estado centralizado, de pesquisas y sanciones a las más diversas actividades, por tanto de obligatoria sumisión y dependencia.

En definitiva, la reflexión sobre la descentralización trasciende lo competencial. Es también una reflexión de integración y complementariedad interregional, regeneradora y constructora de nuevos relatos y es, por sobre todo, una expresión de respeto basada en la autonomía territorial, de sus autoridades locales, de las aspiraciones de la población por medio de la participación social efectiva.

Los grandes objetivos de la descentralización deben apuntar a promover en los territorios el desarrollo económico y social, redistribuir la riqueza, mejorar la calidad de vida de los habitantes con base en la cultura y las potencialidades locales, fortalecer la democracia, la gobernabilidad y la participación ciudadana.

Por esto los ciudadanos consideramos que:

• La descentralización es una alternativa frente a un Estado en descomposición, incapaz de atender y construir un modelo territorial, que posibilite los desarrollos regionales y la conformación de territorios —con sus poblaciones, sus autoridades y sus capacidades humanas y naturales—. Que posibilite oportunidades para avanzar con sus propias opciones y con libre capacidad para compartir e intercambiar esfuerzos con los otros territorios, en procesos integrales, armónicos, solidarios y más humanos.
• La descentralización solo puede ser radical si quiere ser efectiva a partir de la autonomía local y la descentralización del poder. Debe ser integradora de provincias y territorios complementarios que pueden pertenecer a distintas regiones naturales. Debe plantear el desarrollo y la jurisdicción interregional integrando sectores y territorios diversos. Que produzcan y provoquen una nueva geografía del país.
• La descentralización tiene que permitir la reagrupación del territorio dividido por los límites político-administrativos, en donde la gestión tenga ventajas de escala económica y eficiencia operativa, que optimice los recursos económicos y las capacidades humanas del territorio.
• Por sobre todo lo anterior, la descentralización debe impulsar procesos altamente participativos que precautelen la vida, los derechos de los ciudadanos, el desarrollo y aprovechamiento de los territorios, las capacidades y riquezas de las culturas diversas.
• La descentralización involucra los ámbitos político, jurídico, técnico y, sobre todo, cultural. Significa la reconstrucción y reorientación del país hacia un modelo de gestión territorial colectiva, con una concepción diferente de las relaciones entre los niveles de gobierno, y entre estos y la ciudadanía participativa, lo que implica que esta sea oportuna, eficaz, debidamente informada y empoderada.

De ese modo, es necesario contar con el diseño de un soporte técnico apropiado, en el cual las herramientas e instrumentos para implementar las acciones se ajusten a las dinámicas y contextos locales de cercanía. Esta concepción exige el fortalecimiento de la capacidad institucional (técnica, tecnológica, profesional, logística, económica y legal). También la puesta en marcha de nuevas estructuras para una adecuada gestión pública, para la generación de nuevos espacios de deliberación con las comunidades, en el marco de un esquema de responsabilidad social e institucional compartida. Todo para convertir a la población en la gestora de su propio desarrollo humano como elemento de sostenibilidad.

Los pilares de la descentralización

La descentralización se asienta en dos grandes pilares: el político y la gestión territorial colectiva. El primer pilar, hace referencia al hecho de que en Ecuador el tema central es político. Lamentablemente, la política ha sido colonizada, enajenada y expropiada por una clase política que ha prescindido de la sociedad en sus propósitos, en sus intereses, en sus opiniones y en su capacidad de fiscalización; que ha instrumentalizado y manipulado la participación ciudadana. Es decir, se ha desnaturalizado a la política en su razón de ser: gobernar al servicio del bien común o de los bienes comunes.

Ha existido una verdadera enajenación de la ciudadanía frente a la actividad política, puesto que se ha entendido que el poder no está en la ciudadanía, sino en los actores políticos, que han convertido a los partidos y organizaciones en estructuras electorales, sin principios ni organización, de carácter clientelar y demagógico.

La democracia representativa ha extrapolado la función de “representar” hasta enajenarle de sus mandantes y ha eliminado las formas de participación directa de la ciudadanía.

Es urgente descolonizar y desarticular el poder político actual, para que regrese a su verdadero titular que es el pueblo, para que responda a sus prioridades y que —quizá lo más importante— la actividad política se vincule definitivamente con la vida, con las necesidades y aspiraciones de las personas, los ciudadanos, los grupos, las vecindades, los barrios, las comunidades y las diferentes formas de organización ciudadana.

El segundo pilar, la gestión territorial desde una acción social colectiva, aborda la tarea fundamental del Ecuador: democratizar la política por medio del fortalecimiento de la participación social. Para cumplir con este objetivo, estamos sumados a la construcción de un Pacto social que es esencialmente un Pacto ético.

La pregunta que se plantea es ¿con qué fuerzas sociales y políticas se debe construir Pacto ético? Siempre se ha caído en la trampa de pactar con todos los actores democráticos de buena voluntad que estén dispuestos a la alianza. Se ha apuntado únicamente a la cantidad y nunca a la calidad de los aliados, evidenciándose una profunda desafección política y un proceso de individualización de la ciudadanía.

Es necesario establecer una alianza con todas las fuerzas sociales que estén decididas a defender el interés común de los ciudadanos, sin manipulaciones. Es decir, con aquellas fuerzas empeñadas en realizar actos afirmativos de democracia efectiva, haciéndonos cargo de nuestras vidas en sentido individual y colectivamente: defendiendo el ambiente y los recursos naturales, resistiendo al consumismo, construyendo la paz, fomentando la reforma del Estado, la descentralización, generando emprendimientos, entre otros.

Esta acción social colectiva de repensar la democratización de la vida y de la política, exige replantearnos la concepción y práctica de la participación ciudadana, como un proceso que la legitime como un derecho y la redimensione, tanto en sus formas de organización, convocatoria y activación. Asimismo en la solución de sus problemas mediante la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas.

En fin, el enfoque territorial y la participación social deben ser entendidos como elementos dinamizadores de la reforma del Estado y de su descentralización, para lo cual es fundamental revalorar la capacidad de incidencia de la ciudadanía en las estructuras de decisión política y territorial.

Los desafíos del desarrollo local

Mediante las acciones relacionadas con el desarrollo local, planteamos enfrentar desafíos comunes que requieren resolverse para consolidar los procesos prioritarios que permitan disminuir las brechas sociales y económicas de sus habitantes, garantizando mejores condiciones de vida para todos los ecuatorianos; asegurando un nivel de bienestar equitativo y sostenible.

Esos desafíos fundamentales tienen relación con el liderazgo y las políticas públicas, la capacidad de gestión local y la administración. Es necesario rescatar una visión integral, que destaque el aporte de las instituciones en el territorio; dicha demanda exige especialmente de la academia repensar sus contenidos, construir alianzas sociales y abrirse al tramado conjunto de mallas, enlazadas con la realidad local en actividades, como investigaciones y tesis. También se deberán debatir mecanismos para ampliación de la democratización de los espacios locales y promoción de un desarrollo integral.

El crecimiento económico es considerado la base material del desarrollo, las alianzas ciudadanas como forma de ejercicio democrático y de una cultura política participativa, el fortalecimiento de los recursos y capacidades locales, la vigencia de los derechos de todos los habitantes y el ejercicio de un buen gobierno territorial constituyen los principales desafíos.

Las iniciativas de desarrollo local deben revitalizar el vínculo entre las autoridades centrales y la administración provincial y municipal, brindando mayor protagonismo a los actores locales en la búsqueda de soluciones a sus propios problemas, teniendo siempre en cuenta la corresponsabilidad con los lineamientos nacionales, de manera que conlleven al mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos en la comunidad local, satisfaciendo sus necesidades.

Los principales elementos para considerar en el contexto del “desarrollo local sostenible” giran en torno a:

• La vigencia de los derechos de las personas, asociaciones, colectivos, pueblos y nacionalidades, respetando su diversidad.
• La vigencia de los derechos de la naturaleza y la responsabilidad compartida por todos los ciudadanos para hacerlos respetar.
• Garantías al bienestar equitativo de las personas y al proceder solidario entre ellas y entre los colectivos que les representan.
• El respeto a las culturas que conviven y respaldan la identidad de los habitantes, a su potencial creativo y al derecho a expresarse públicamente.
• Los derechos a la participación de los ciudadanos a participar en la incidencia, gestión, fiscalización, planificación y ejecución de la cosa pública.
• La adecuación del sistema productivo local sobre la base de la innovación, la calidad, la competitividad y el respeto y atención a las necesidades locales y a las condiciones de sostenibilidad del medio natural.
• Diversificación de la base económica local.
• Utilización eficiente de las potencialidades endógenas.
• Integración económica de carácter intersectorial, generalmente asociados a la puesta en marcha de redes productivas locales.
• Utilización de los recursos exógenos que pueden ser integrables al territorio.
• Incremento del empleo local y los ingresos.
• Mejora del nivel y calidad de vida de la población local.
• Participación activa de los diferentes actores implicados en el desarrollo local, bajo los principios de cooperación y coordinación.
• Fortalecimiento de las organizaciones comunitarias.
• Coherencia de los programas de gobierno propuestos por candidatos con los planes de desarrollo territoriales.

1. Ámbitos de acción y propuesta

• Establecer un pacto ético con todas las fuerzas sociales que estén decididas a salvar y defender el interés común.
• Impulsar prácticas que nos lleven a lograr la democratización de la participación ciudadana y de la institucionalidad, expresadas en la gestación de estructuras sociales que generen y apoyen la sostenibilidad del bienestar individual y colectivo.
• Promover la participación ciudadana mediante mecanismos en los que se escuche directamente su voz, mediante la activación de los instrumentos establecidos por la ley.
• Establecer procesos de diálogo para construir una propuesta de descentralización y de desarrollo local.
• Desmontar el entramado político y jurídico de concentración del poder, centralismo y corrupción.
• Diseñar herramientas de planificación, seguimiento y evaluación que se ajusten a las dinámicas y contextos locales y favorezcan a una adecuada gobernanza territorial que facilite el diálogo, la coordinación y acuerdos público-privados.
• Realizar una reflexión y potenciación de experiencias exitosas de mancomunidades y emprendimientos sociales de desarrollo local y beneficio colectivo, para rescatar creativamente procesos de descentralización desde el trabajo articulado y la gestión social territorial exitosa.

Propuesta

 Elaborar una propuesta de reforma del Cootad, CPyFP y Ley de participación ciudadana, Código de la democracia, Ley de ordenamiento territorial en los términos de darle realidad a la autonomía territorial, de regulación descentralizada de las “rectorías” en función de la inviolabilidad de los derechos, de estructuración de la gestión descentralizada, de autonomía en el manejo de los recursos propios, de compensación de las inequidades territoriales. Así como de empoderamiento social de las transferencias de competencias, de gestión mancomunada entre gobiernos locales, de revalorización de la ética en el quehacer público y de asegurar la incidencia efectiva de la participación ciudadana en el gobierno local.

• Gestar mecanismos de socialización y participación de instancias sociales interesadas en la construcción de la propuesta planteada:

• Mesas de consulta a la ciudadanía y organizaciones sociales en el afán de democratizar esta construcción.
• Integrar a las universidades para propiciar el aporte desde la academia.
• Abrir espacios de diálogo con AME, Congope, Conagopare y la cooperación técnica internacional.
• Abrir espacios para el aporte de los medios de comunicación al presente proceso.
• Formular y desarrollar un plan de comunicación e información.
• Generar la propuesta de mediano y largo plazo para exigir su cumplimiento a los candidatos a las diferentes dignidades de elección popular.
• Utilizar los mecanismos de participación establecidos en la ley para la construcción colectiva de la propuesta.