1.    Análisis del entorno y reflexiones críticas

La crisis que enfrenta el país exige un conjunto de nuevas y diferentes respuestas políticas, sociales, económicas, ambientales e institucionales. La versión política tradicional muestra grandes signos de agotamiento por la gravedad de los desequilibrios socioeconómicos y ambientales hoy presentes en Ecuador. La emergencia sanitaria de la covid-19 encontró un país dividido y poco resiliente. No obstante, esta también constituye una oportunidad de cambio hacia un modelo de país más próspero y equitativo.

Crisis integral que podría durar mucho tiempo: estamos obligados a actuar con compromiso-país

Estamos frente a una “disrupción económica” por su tamaño y rapidez, con profundos impactos que se expresan en un declive pronunciado de la actividad económica y sus consecuencias inevitables de destrucción de empleo productivo y de agravamiento de las condiciones de vida de los ciudadanos.

Las cifras nacionales dan cuenta de esta realidad. La economía real ha presentado un débil desempeño desde el año 2015 hasta la actualidad; este es el punto de partida que no se puede negar ni soslayar. La pandemia de la covid-19 exacerbó este macrodesempeño económico y social. Según estimaciones del Banco Central del Ecuador,^[1] la caída del producto interno bruto (PIB) podría estar en el rango de -7,3 % a -9,6 % durante 2020. De acuerdo con las últimas cifras del Fondo Monetario Internacional (FMI 2020a y 2020b), la economía ecuatoriana tendría una recuperación de 4,1 % en 2021, para luego mantenerse en niveles bajos cercanos a una tasa de crecimiento positiva de 1,7 % por lo menos hasta 2025.

Según el Servicio de Rentas Internas (SRI), Ecuador perdió USD 10.237 millones en ventas y exportaciones entre marzo y abril de 2020, con relación al mismo período de 2019. De acuerdo al Comité Empresarial Ecuatoriano, estas pérdidas podrían alcanzar diecisiete mil millones de dólares durante el año 2020. A estas limitaciones, acerca de la recaudación tributaria, se le debe sumar la contracción de la producción nacional. La ruptura de las principales cadenas productivas^[2] pone en riesgo la demanda interna, la cadena de pagos y la disponibilidad de liquidez interna.^[3] El resultado es un escenario inminente de grave crisis económica.

Asimismo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) prevén que la caída de la producción podría conducir a un incremento del desempleo de cerca de medio millón de ecuatorianos y un deterioro en las diferentes formas de trabajo informal, fuentes que actualmente ya son en su mayoría precarias.

Como no podría esperarse una situación diferente, la crisis está provocando un aumento creciente de la pobreza, especialmente la pobreza extrema y la desigualdad en el país, tal como lo afirma la Cepal. Para el caso ecuatoriano, la pobreza aumentaría al menos 5 puntos porcentuales (un incremento de 800 mil personas), llegando al 30,8 % de la población total, a lo que debe añadirse un posible incremento de la pobreza extrema pudiendo alcanzar el 10,7 % de la población en un escenario medio, por lo que, en definitiva, 4 de cada 10 ecuatorianos vivirían en condiciones de pobreza.^[4]

Agenda económica emergente y consensuada

En tales circunstancias, hacemos un llamado a que la definición de alternativas económicas para enfrentar esta serie de problemas de naturaleza común, sea desde una perspectiva integral.

A diferencia de las grandes economías del mundo, o de economías más consolidadas en la región, Ecuador no está en posibilidades de implementar grandes y ambiciosos programas de “estímulo fiscal” dirigidos a la producción y al empleo (p. ej. política fiscal contracíclica). Nuestro país tiene debilidades notorias: la baja disponibilidad de recursos fiscales, la evidente debilidad de la estructura institucional, la limitada capacidad de entregar eficientemente servicios públicos de calidad, entre otros. Entonces, pensar en un proceso de enfrentamiento de la crisis y un horizonte de recuperación requiere alternativas que demandan un giro completo del manejo económico, empezando por una apreciable reorganización de la producción-inversión, pasando por cambios sostenibles del consumo nacional, mientras se protege a los sectores más vulnerables de la sociedad y se incentiva a la economía del cuidado.^[5]

En esa visión integral de cambios, no puede perderse de vista el manejo responsable de nuestro patrimonio natural, para el disfrute de las futuras generaciones. Innegablemente, este nuevo paradigma consensuado provocará reformas radicales en la generación y en el uso de los recursos fiscales. 

2.    Ámbitos de acción y propuesta

La propuesta que ponemos a consideración de la sociedad ecuatoriana es una Agenda económica emergente y consensuada, que permita alcanzar al menos cuatro grandes objetivos.

• Impulsar la reactivación económica progresiva, interrelacionada con el “aplanamiento” de la curva de contagio de la covid-19, que permita la protección y la generación de empleo productivo, la atención a la soberanía y a la seguridad alimentaria; la interrelación equitativa campo-ciudad; la generación de valor agregado con conocimientos científicos y ancestrales y cambios tecnológicos, con cuidado y responsabilidad frente a la naturaleza.
• Promover la sostenibilidad fiscal mediante una asignación eficiente de los recursos públicos, que implique: evaluar la calidad del gasto; modificar la relación entre incentivos tributarios y beneficios (más incentivos por más empleo); enfrentar la evasión y elusión fiscal. También reducir el gasto tributario; luchar contra el contrabando y todo tipo de corrupción; fomentar la coherencia entre la política fiscal y el pacto social que constituya un balance con la garantía de derechos.
• Fortalecer la red de protección social que garantice el bienestar de las personas, desde un marco de ejercicio de derechos y desarrollo de capacidades, con prioridad en los sectores más vulnerables de la sociedad ecuatoriana. El énfasis estará en el gasto en educación y salud, que promueva el acceso a servicios públicos de calidad que conecten con todos los rincones del territorio ecuatoriano.
• Consolidar un proceso de transición ambiental que resguarde los derechos de la naturaleza mediante la conservación de la biodiversidad, la bioeconomía circular, la matriz energética y de materiales sostenibles; que proteja la naturaleza y sus fuentes hídricas, garantizando el cumplimiento de normas ambientales sobre las actividades extractivas tales como petróleo y minería legal; eliminando la minería ilegal, a partir de una mayor eficiencia productiva-energética, que conlleve una transformación con producción y consumos responsables orientada hacia procesos sostenibles.

• Políticas para la reactivación económica y empleo

 Corto plazo

 Concretar un gran acuerdo público-privado, que incluya al sistema bancario nacional: banca privada, instituciones financieras de la economía popular y solidaria y banca pública, así como a las instituciones de regulación y control financiero del Estado, para desarrollar un esquema técnico sobre el sistema de tasas de interés en el país. Las variables del acuerdo deberían relacionarse con el estudio de:

• los factores estructurales que inciden en los precios de nuestra economía;
• incidencia e impacto de cada uno de los componentes de la tasa de interés activa, incluido el riesgo país;
• comportamiento e incidencia de la tasa de interés pasiva;
• calidad de la regulación financiera;
• nivel de competencia y competitividad del sector financiero;
• condiciones para la inversión de banca extranjera.

 Este pacto productivo-financiero debe precautelar el acceso a crédito con el control del incremento de los costos financieros, que, si bien deriva de un análisis coyuntural del riesgo, resultaría en problemas de riesgo moral y selección adversa, que limitarían la recuperación económica. Por eso es necesario identificar sectores estratégicos cuyos encadenamientos productivos sean significativos en la generación de empleo, para establecer estrategias específicas de flexibilización de las condiciones de acceso, según compromisos operativos específicos y la activa y propositiva participación del Estado.

El gran objetivo sería la mantención-ampliación de la capacidad productiva y el sostenimiento del empleo. Este gran acuerdo productivo-financiero debe ser impulsado por el Gobierno nacional, por los gremios empresariales (p. ej., el Comité Empresarial Ecuatoriano), la Red de Economía Popular y Solidaria, el sistema financiero (p. ej., Asobanca, Asomif) y los principales organismos de integración del sistema cooperativo de ahorro y crédito.

Reestructuración de deudas frente al sistema financiero nacional, acorde a los nuevos ingresos de las familias y empresas. Al respecto, solicitamos la expedición lo más pronto posible de los reglamentos de la Ley de Apoyo Humanitario y demás regulaciones por parte de la Junta de Política y Regulación Monetaria y Financiera y de las Superintendencias de Bancos y de Economía Popular y Solidaria.

La disminución de la capacidad de pago de los deudores del sistema financiero, ocasionada por el cierre de empresas y negocios, reducción de ingresos, desempleo y otras secuelas de la crisis sanitaria, conllevaría serios impactos a la situación financiera de bancos y cooperativas de ahorro y crédito, por lo que proponemos que la autoridad monetaria y financiera defina herramientas regulatorias preventivas y de emergencia que busquen cumplir con dos objetivos:

• Mantener la solidez y estabilidad del sistema financiero.
• Ayudar a mantener el flujo de crédito.

Para lograr estos cometidos, la solución integral que se plantea considera tres componentes, en línea con planteamientos y recomendaciones de organismos internacionales que promueven la estabilidad financiera mundial, entre los cuales se encuentra el Comité de Basilea:^[6]

• Estimar el efecto de las pérdidas crediticias.
• Diseñar medidas regulatorias de contención en balances.
• Diseñar mecanismos para administrar y potenciar la liquidez.

Al desarrollar instrumentos de liquidez y mecanismos de pago electrónico accesibles para la gran masa de población no-bancarizada, es posible, por un lado, la reducción de demanda de billetes y monedas circulantes, y por otro, fomentar la bancarización de varios segmentos de la población. Se debe dejar de lado el debate improductivo sobre el manejo del dinero electrónico; hoy en día se promueven los mecanismos de pago electrónicos y el papel de regulación y control del sector público están establecidos, con la responsabilidad del sector financiero, público y privado, para su gestión como instrumento de dinamización de la cadena de pagos y acceso a liquidez. Se requiere, bajo un acuerdo de los sectores público y privado:

• generar un sistema de pagos de bajo valor que beneficie a la población sin acceso al sistema financiero;
• que el medio de pago digital sirva para acompañar los programas del Estado orientados al bienestar de los segmentos más vulnerables de la población;
• fortalecer los circuitos de transacción, producción y comercialización locales;
• aplicación de costo cero dólares al usuario final durante el período que dure la crisis sanitaria y económica;
• apertura y libre competencia en la utilización de las plataformas de soporte tecnológico del dinero electrónico, que incorpore a medianas y pequeñas cooperativas, así como a bancos de microfinanzas ubicados en territorios urbanos y rurales fuera de las grandes ciudades.

La gran meta nacional es lograr un esquema de dinero digital disruptivo que rompa las enormes barreras para la inclusión financiera en Ecuador y genere beneficios monetarios paralelos: recirculación y velocidad del dinero y un menor uso del efectivo.

Fortalecer las líneas de crédito “para mujeres”, ofertadas por las instituciones del sistema financiero nacional, incorporando condiciones legales y operativas que sean accesibles y efectivas. No se puede perder de vista de que siete de cada diez mujeres son víctimas de algún tipo de violencia, por tanto, temas puntuales como la eliminación de la firma del cónyuge como condición para acceder al crédito deberían ser revisados.

Establecer programas emergentes de encadenamientos, asociatividad y emprendimientos, que den prioridad y a la participación de micro, pequeña y mediana empresas, así como a actores de la economía popular y solidaria, y la generación de circuitos cortos de comercialización. Dichos programas se enfocarán en el desarrollo de capacidades productivas, generar líneas de apoyo financiero y promover buenas prácticas empresariales. Proponemos poner énfasis en las siguientes cadenas:

• bienes y equipos sanitarios;
• agrícola de bienes de primera necesidad;
• alimentos procesados y naturales ecológicos y de producción local;
• agroforestal;
• vivienda y desarrollo urbano;
• desarrollo informático y tecnológico: software para educación y emprendimiento;
• turismo sostenible.

De manera complementaria al punto anterior, la estructuración de programas nacionales de encadenamientos, asociatividad y emprendimientos exige la participación de los gremios empresariales en todos los niveles, los ministerios del ramo, Congope, AME, la red de economía popular y solidaria y el sistema universitario.

Concretar una reforma laboral para el “empleo decente” de largo plazo (OIT),^[7] acorde con las nuevas circunstancias de crisis social y económica, que implique posiciones concertadas emergentes mientras dure la crisis sanitaria y económica, y que construya bases para un acuerdo de largo plazo:

• proporcionalidad en los costos de despido;
• flexibilidad en la organización del trabajo y reducción consensuada empleador-trabajador con respecto a la jornada laboral, con el piso mínimo del salario legal y garantizando derechos laborales;
• promoción del teletrabajo con garantías sociales y de salud sicológica;
• flexibilización en el esquema de aportación a la seguridad social, acorde con la nueva organización del trabajo y proporcional a la jornada establecida, y ampliación de la base de aportantes al IESS, incorporando actividades informales, organizaciones cooperativas de trabajo autónomo, entre otros.

Activar, por intermedio del Banco de Desarrollo del Ecuador (BDE), líneas de crédito que faciliten la contratación de obra pública emergente a través de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), para reactivar el empleo en las provincias, mantener las condiciones de vida de los sectores más vulnerables, y conservar en buen estado la infraestructura productiva, como riego y caminos vecinales, fundamentales para mantener la dinámica de circulación de productos y mercancías a los mercados.

Reformar radicalmente el actual sistema nacional de compras públicas, incluido el Servicio de Compras Públicas (Sercop). En primer lugar, repensar la estructura del sistema, de tal manera que no sea permeable a la corrupción, sin caer en incrementos de burocracia y rigidez de en los procesos. El enfoque debe ser integral, considerando sus diferentes modalidades de selección de proveedores, sobreprecios, colusión, elusión y pagos. Además, este sistema incluirá un conjunto de incentivos y requisitos, plenamente concordantes con la normativa internacional en la materia, en la perspectiva de promocionar la participación efectiva de la gran industria, la micro, pequeña y mediana empresa nacional y de las organizaciones de la economía popular y solidaria. Demandamos que las principales cámaras de la producción, conjuntamente con el Sercop, los GAD y el apoyo del sistema universitario, propongan un nuevo y más eficiente sistema de compras públicas acorde con lo planteado.

Implementar una reforma arancelaria adaptada a la nueva realidad del país y del comercio global, que facilite la reactivación económica y la construcción de cadenas productivas competitivas y sostenibles, que incluya, entre otros aspectos, una reducción apreciable de aranceles ligados a los insumos de producción y materias primas.

Mediano plazo

Solicitamos al sistema universitario del Ecuador la preparación de una Agenda para la transformación productiva del país, que incluya el fomento de la producción e industrialización nacional sobre la base de la inversión en ciencia y tecnología y el aprovechamiento del bioconocimiento, para generar cadenas de exportación con alto valor agregado, que reemplacen la excesiva dependencia de la extracción de recursos naturales, en un sostenido proceso de cambio de perfil productivo. Ningún proceso de transformación productiva puede ser de exclusiva responsabilidad de un gobierno; por el contrario, incumbe a toda la sociedad y sus organizaciones.

Fortalecer mecanismos directos de comercialización de alimentos, que mejoren el acceso a los mercados y redistribuyan los márgenes de intermediación en beneficio del productor. Esta tarea debe estar a cargo de los GAD provinciales, cantonales y parroquiales, en mancomunidad con las organizaciones de la economía popular y solidaria, las organizaciones del movimiento campesino y las asociaciones de consumidores, en el caso de haberlas.

Ampliar el apoyo técnico, en conocimientos y acceso a crédito, a las organizaciones de la economía popular y solidaria y a las unidades familiares campesinas, que han sido y son sujetos estratégicos para la soberanía y la seguridad alimentaria. El fin es apoyarles en la producción y en la comercialización de productos agroalimenticios limpios, sanos, inocuos y orgánicos.

Implementar un programa sostenido de inclusión financiera ligado a la inclusión productiva, para un cambio cualitativo y cuantitativo en acceso y uso de productos y servicios financieros como soporte material al cambio del perfil productivo del país. En todas partes del mundo, la inclusión financiera no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para generar bienestar a los ciudadanos, sobre todo, para fortalecer el acceso a recursos financieros para la producción y el emprendimiento. Este programa debería estar acompañado de un proceso de educación financiera enfocado en las necesidades de cada sector y de la población en general. Este programa debería permitir en la práctica, al menos:

• aumentar la capilaridad de los puntos de acceso e infraestructura de pagos para empresas y personas;
• promover la oferta de productos y servicios financieros digitales;
• generar infraestructuras de crédito eficientes para mipymes;
• implementar mecanismos de protección al consumidor;
• ampliar y profundizar los programas de educación financieras.

Fortalecimiento de exportaciones, productividad y competitividad. Reducción de costos ocultos en el comercio (p. ej., trámites de aduana), promoción de exportaciones a través de todo el sistema consular del país en el mundo, programas de asistencia técnica a productos exportables no tradicionales y cadenas productivas con potencial exportador, entre otros.

La vinculación y desarrollo de un sistema universitario armónico con las necesidades del sector productivo, con carreras profesionales relacionadas directamente con las actuales y futuras necesidades de la sociedad ecuatoriana y de su aparato productivo en particular; con el impulso de programas de educación-dual, con el desarrollo de incentivos a las empresas que vinculen a estudiantes de carreras técnicas específicas a su ámbito de producción, entre otros. Asimismo, el sistema universitario deberá promover el desarrollo de las demás ciencias, de la salud y sociales, y de las artes, de tal manera se formen estudiantes capaces de dar respuesta a los retos del presente y futuro país en sus respectivas áreas, asegurando así procesos de transferencia tecnológica y de conocimiento, de manera holística hacia la industria, inclusive, hacia el sector público.

Demandamos del Gobierno nacional actual y venidero en los comicios de 2021, la estructuración de una política comercial amplia, sostenible y de largo plazo, en la cual se determinen los objetivos, actores, instrumentos y beneficios esperados de nuestro relacionamiento con la economía global, bajo el concepto de que los acuerdos comerciales no son un fin en sí mismo sino un medio. Esta política comercial debe incluir una hoja de ruta de las principales negociaciones comerciales actuales y futuras y un plan coherente de incentivos a exportaciones e inversiones extranjeras; además deben partir del entendimiento de las diferencias que existen en cuanto al tipo de cambio real, la visión moderna de reglas de origen y las diferentes escalas de producción de los países con los que queremos establecer los acuerdos.

Actualmente se encuentran en marcha negociaciones con México en el marco de la Alianza del Pacífico, y una posible negociación con Estados Unidos para un tratado comercial. Frente a estos procesos, exigimos transparencia y capacidad de diálogo por parte del Gobierno nacional y sus instancias negociadoras, con los sectores empresariales y demás organizaciones productivas, siempre velando por el desarrollo integral y equitativo de país.

Por la complejidad de las negociaciones dentro de la Alianza del Pacífico, en particular por la presencia de México, una economía altamente diversificada en todos los campos productivos y de servicios, proponemos que se concluyan adecuadamente las respectivas negociaciones comerciales, al mismo tiempo que se defina un programa nacional de adaptación interna de la normativa nacional y la resolución de los principales problemas de los actores empresariales para competir con este país, en el período que suele tomar la aprobación legal de este instrumento (de al menos un año y medio) en la Corte Constitucional y en la Asamblea Nacional.

Con respecto a las negociaciones con Estados Unidos de América, por ahora se requiere priorizar los esfuerzos para renovar el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), el cual termina en 2020; también culminar la inclusión de flores en este sistema y continuar las negociaciones en los próximos años para nuevos productos.

• Políticas para la sostenibilidad fiscal

El déficit fiscal global del Presupuesto General del Estado (PGE) ha sido una constante desde 2006, llegando a niveles apreciables del PIB en 2013 (5,7 %); en 2004 (6,3 %); en 2016 (5,6 %); en 2017 (5,9 %) y 3,6 % en 2018. Los elementos de insostenibilidad fiscal se relacionan con un apreciable endeudamiento público. A pesar de los pagos realizados durante este año con el fin de amortizar la deuda, a junio de 2020, el monto se eleva a USD 58.979 millones. Esta cifra es similar a la del inicio de año, pero sobre todo, refleja los crecientes recursos destinados en el PGE para honrar su servicio equivalente al 7,7 % del PIB, intereses (USD 3.390 millones) y amortización (USD 4.311 millones). El saldo de deuda pública agregada a enero de 2020 fue de USD 58.559 millones equivalentes 53,4 % del PIB; de los cuales USD 41.769 millones corresponden a la deuda externa y USB 16.790 a deuda interna.^[8] Esto pone en evidencia la gran dependencia de la economía ecuatoriana en los mercados financieros internacionales, y las limitaciones en temas de manejo autónomo de recursos de deuda en moneda nacional.

La fuente de financiamiento con bonos internacionales representa en la actualidad 41 % del total de la deuda externa y 32 % si se relaciona con el total de la deuda pública, de tal forma que un tercio de la deuda pública está ligada a la inestabilidad y especulación del mercado de bonos internacionales.

Ecuador es uno de los países con mayor afectación sanitaria per cápita y alta letalidad, con problemas estructurales anteriores a la pandemia, situación que no es coherente con un país de “renta media alta” y de poseer grandes inversiones en salud e infraestructura, pero con un continuo proceso de deterioro de gastos e inversiones en salud USD 3.037 millones (3 % del PIB) y educación USD 3.818 millones (3,8 % del PIB), con problemas coyunturales, estructurales, formales, de corrupción, impunidad y especulación, como se visibiliza en el gráfico.

Corto plazo

Reestructurar y renegociar la deuda pública, con una adecuada estrategia de perfilamiento de obligaciones externas que alivien al PGE y den un mayor campo de acción al Ejecutivo con el presupuesto.

Racionalizar el gasto corriente para que esté en relación directa con las actuales circunstancias que vive el país y, sobre todo, garantice el cumplimiento de los derechos sociales y económicos de todos los ecuatorianos, pues hay espacio de maniobra para ajustes de todo aquello que no tiene una adecuada rentabilidad social.

Conseguir financiamiento de multilaterales, en condiciones que potencien el desarrollo nacional, mediante reorientación de programas aprobados y en proceso de desembolso, como a la contratación de nuevos créditos en mejores condiciones de tasas, plazos y colaterales.

Definir reglas de juego en gestión presupuestaria y definición de reglas macrofiscales, para adecuada e inmediata aplicación.

Implementar una reforma tributaria integral, que supere la dispersión de tributos y permita eficiencia recaudatoria y progresividad impositiva, con mayor énfasis en los ingresos y el patrimonio de las personas más que en los impuestos regresivos al consumo. Esta reforma con una mirada de largo plazo debe incluir:

• Derogatoria o cambio en la estructura del Impuesto a la Renta para el Régimen Tributario para Microempresas. La Ley de Régimen Tributario Interno, título Cuarto-A del “RÉGIMEN IMPOSITIVO PARA MICROEMPRESAS”, establece que el impuesto a la renta para las microempresas se causará en función del dos por ciento de las ventas, con lo cual el microempresario deberá tributar el impuesto aun cuando su actividad haya generado pérdidas.
• Potenciar el control a la evasión y elusión fiscal, mejorando los conocimientos de funcionarios de la administración tributaria en fiscalidad internacional, cuyo enfoque nacional debe estar particularizado a las transacciones que se realizan con el exterior, de tal forma que prioricen el control a grandes contribuyentes aun cuando estos no se encuentren en su jurisdicción.
• Disminución del IVA en el Sector Turístico, de manera temporal, a fin de propiciar su reactivación en el corto plazo, puesto que ha sido uno de los sectores de mayor afectación por la emergencia sanitaria.

Mediano plazo

Desarrollar una propuesta de reforma fiscal que implique reglas de manejo eficiente, con metas de sostenibilidad, mediante una evaluación y priorización de gastos tributarios (beneficios e incentivos), control de la evasión y elusión fiscal, mejoramiento de Ley de Fomento Productivo, y definición de presupuestos basados en resultados y con estrictas reglas de transparencia y eficiencia en todo el sector público.

Estructurar un nuevo modelo de descentralización fiscal que se sustente en la cohesión territorial; la entrega de servicios básicos de calidad; la inversión en infraestructuras pertinentes, el fomento productivo y el manejo ambiental.

Intensificar las alianzas y consorcios público-privados, legalmente ejecutables, que canalicen recursos del sector privado hacia el público, generen empleo privado y no paralicen la obra pública productiva. Siempre bajo parámetros de eficiencia, transparencia y rendición de cuentas.

Preparar una propuesta de concesiones de algunos activos, servicios o empresas públicas, que mejore el servicio, libere gasto del presupuesto estatal y no afecte a usuarios en calidad ni tarifas, ni a los activos estatales.

Supervisar que la asignación del 3 % del gasto total del PGE para contingencias se cumpla a cabalidad y únicamente para este fin.

Establecer planificación y consistencia macrofiscal del gasto tributario (lo que el Estado deja de cobrar por exenciones y deducciones tributarias).

Constituir el Fondo de Estabilización Fiscal con excedentes de la recaudación tributaria que supere la meta del 100 %, así como con los excedentes de la renta petrolera, cuando esta sea mayor al precio promedio presupuestario y no sean destinados a proyectos de inversión de interés nacional.

Construir una estructura administrativa y de gestión para que el fondo de estabilización se capitalice con ingresos de explotación y comercialización de recursos naturales no renovables que superen lo presupuestado y aprobado por la Asamblea Nacional, para garantizar sostenibilidad fiscal.

Proponer nuevas alternativas de financiamiento para la educación superior distintas a la fórmula del Fopedeupo, que garantice la provisión de recursos permanentes, indistintamente de la recaudación de impuestos. Se debe hacer efectiva la canalización de la renta minera hacia la educación superior, tal como lo establece la ley y transparentar las liquidaciones presupuestarias por los ingresos provenientes del IVA y del impuesto a la renta.

• Políticas para el fortalecimiento de la red de protección social

Tal como se mencionó al inicio de este documento, la crisis sanitaria y económica está llevando a que cuatro de cada diez ecuatorianos estén afectados por la pobreza, situación que obliga tanto a la recuperación económica lo más pronto que sea posible, así como a un funcionamiento efectivo de la protección social de los segmentos sociales más vulnerables. Además, con un mercado informal que representa aproximadamente el 65 % del empleo nacional,^[9] miles de familias de clase media y media baja ahora en riesgo de pobreza, y efectos desproporcionales de la crisis en minorías, Ecuador se encuentra en la obligación de repensar el sistema de protección y seguridad social, desde un enfoque inclusivo, equitativo y eficiente.

A escala mundial, el esfuerzo de los gobiernos se enfoca en promover sistemas de protección social que reconozcan la inminente vulnerabilidad de determinados sectores sociales y que impulsen la mejora sostenida de la situación de personas y familias, desde una perspectiva integral relacionada con la empleabilidad, el mejoramiento de la educación, la salud, la productividad y la protección de adultos mayores.

Las Naciones Unidas^[10] recomienda considerar tres pilares fundamentales al diseñar programas de protección social para enfrentar la emergencia y construir un futuro proceso de recuperación:

• Preservar vidas: Acceso a salud de calidad y a información pertinente por canales de comunicación serios.
• Ingresos y más allá de los ingresos: Provisiones estatales para soportar a los hogares en riesgo de pobreza y pobreza extrema y transformaciones estructurales que permitan generar seguridad en términos de empleo, comunicación y reducción de riesgos de violencia.
• Fortalecimiento y acumulación de capital humano: Acceso a educación de calidad.

En este sentido, son estos tres pilares fundamentales los que nos permiten proponer las siguientes estrategias de protección social.

Macroestrategia de corto y mediano plazo

Actualización y amplificación del sistema de registro social. Una de las grandes falencias del Ecuador durante esta pandemia, ha sido la incapacidad de identificar los individuos que conforman los grupos vulnerables y los canales de acceso óptimos para hacer llegar los servicios del Estado. Ecuador debe trabajar en un proceso de consolidación de información que permita, a corto plazo, solventar la emergencia sanitaria, y en el mediano y largo plazo sustentar una base eficiente que permita focalizar los programas sociales y adaptarlos a las condiciones y necesidades de cada grupo vulnerable: pobres en zonas urbanas y rurales, mujeres, niñas, niños y adolescentes, ancianos, comunidades indígenas, migrantes, entre otros.

Esta propuesta es de vital importancia considerando la extensión del mercado informal del Ecuador, en el cual muchas familias dependen de un ingreso diario que está fuera de la seguridad social y de los programas sociales actualmente existentes. Según la Cepal, más de 30 millones de personas podrían caer en la pobreza si no se ponen en marcha políticas activas para proteger o sustituir el ingreso de los grupos vulnerables. Son estas poblaciones las que han caído en situaciones de pobreza o están en riesgo de caer.

Esta estrategia debe ser construida fortaleciendo las redes del Gobierno central, Gobierno descentralizado, organizaciones parroquiales y barriales, y organizaciones sociales que trabajan con la población de interés. El mecanismo debe ser dinámico, es decir, que permita un proceso de alimentación continua para contar con información actualizada. Ecuador debe invertir en el sistema informativo social.

Corto plazo

Generar cadenas logísticas de provisión y distribución de alimentos de primera necesidad, acceso a agua limpia e implementos sanitarios a personas en condiciones de vulnerabilidad y hacer esfuerzos para que estos lleguen a las comunidades más aisladas a través de las organizaciones de base y redes resultantes del registro social.

Promover la producción de las unidades de agricultura familiar y campesina, de la economía solidaria y de productores convencionales para abastecer los centros de comercialización.

Generar incentivos para la preservación y fortalecimiento de las prestaciones de seguridad social vigente, que recuperen e incrementen la confianza de la población en el sistema, aseguren la calidad de vida de las y los adultos mayores y que eviten las desafiliaciones masivas.

Implementar un proyecto integral para la prevención de la violencia de género, con campañas de información masiva, líneas y mecanismos de denuncia confidenciales y efectivos. Dichas políticas deberán estar acompañadas con el fortalecimiento y mejoramiento en eficiencia de las ramas judiciales competentes. Además, se deben incrementar regulaciones laborales al teletrabajo, de manera que se evite la sobrecarga laboral en quienes tienen el rol del cuidado del hogar, históricamente confiado a las mujeres.

Fortalecer la integración del Sistema Nacional de Salud, mediante mecanismos que permitan la coordinación de gestión y movilización de recursos de salud, desde el ente rector de la sanidad nacional.

Establecer canales de comunicación que lleguen a los sectores vulnerables. Esto puede ser mediante el mejoramiento de la conectividad y acceso a internet, o a través de medios de redes comunitarias de información. Actualmente, el sistema de comunicación nacional excluye sistemáticamente a las minorías en riesgo, cuando es imprescindible en este momento que todos los rincones del país conozcan de fuentes oficiales los protocolos de acción sobre las subsiguientes fases de la emergencia sanitaria.

Establecer un sistema de pruebas rápidas de covid-19 para sectores vulnerables, de modo que sea posible contrarrestar el efecto inequitativo del virus y a la vez contener posibles focos de infección y canalizar las prioridades de ayuda sanitaria. Habilitar centros comunales, escuelas y espacios similares para aislar a personas infectadas, de tal manera que puedan recibir cuidados pertinentes, que sea más fácil su conectividad con hospitales en caso de ser necesario y evitar la propagación de la enfermedad.

Mantener los flujos de ingreso para la población por medio de dos tipos de ayudas económicas:

• Ayudas para sostener a los hogares en condición de pobreza extrema, pobreza y en riesgo de pobreza. El abanico de opciones es amplio: desde transferencias directas a los hogares más pobres y hogares dependientes de salarios mínimos, ampliación de beneficios de seguridad social, préstamos subsidiados a trabajadores informales, hasta exoneraciones progresivas de contribuciones de seguridad social, pagos por servicios básicos y obligaciones con el Estado.
• Ayudas para prevenir el desempleo. La opción es una política de créditos focalizada a pequeñas y medianas empresas correspondiente con las tasas de interés antes señaladas en este documento; política que debe mantener especial atención en las industrias que concentran los sectores y trabajadores más pobres de la sociedad, para que éstas puedan seguir operando y recuperarse, con facilidades para la adquisición de sus materias primas y para la comercialización de sus productos en el mercado interno. En este sentido, el Estado ecuatoriano tiene un rol ineludible en la provisión de incentivos que promuevan tanto la inversión en estas industrias, como la contratación de personal de los quintiles más pobres de ingreso.

Mediano plazo

Rediseñar y fortalecer el sistema nacional de protección social, el cual debe tener dos objetivos primordiales: sostener a la población más pobre y vulnerable del país, y proveer servicios públicos de salud, educación y bienestar social de manera eficiente e inclusiva. En relación al primero, actualmente, el sistema excluye a gran proporción de los sectores vulnerables, especialmente a la población del sector de empleo informal; por eso es necesario ampliar la red de cobertura de beneficiarios y retirar barreras hacia la afiliación de manera focalizada. En relación al segundo, se hace necesario un nuevo modelo de gestión que promueva la eficiencia en la entrega de transferencias monetarias directas y el mejoramiento de la calidad de los servicios públicos como salud y educación.

Para cumplir aquello, exigimos un proceso de diagnóstico y auditoría que transparente el Sistema de Seguridad Social ecuatoriano, de modo que se pueda —involucrando a la academia y expertos en el área— diseñar un sistema eficiente, que dé respuesta a los retos del futuro y proteja a los más vulnerables de nuestro país.

Fortalecimiento de la figura de seguro de desempleo, de tal manera que, si bien sostiene a los hogares ecuatorianos reduciendo el riesgo de caer en pobreza, pero también genere incentivos para la reincorporación rápida al mercado laboral.

Fomentar la provisión de alimentos para niños, niñas y adolescentes en comunidades educativas vulnerables, para evitar una crisis alimentaria y apoyar el sustento de estas familias.

Proveer espacios seguros para el cuidado infantil, con beneficio directo para las mujeres, a quienes tradicionalmente se les da el rol del cuidado del hogar. Esta política pretende evitar la sobreexplotación laboral femenina, a la vez que diversifica las fuentes de ingreso para los hogares.

Generar incentivos para la contratación de personas pertenecientes a grupos vulnerables, que garanticen sus derechos fundamentales y la provisión de requerimientos específicos según sus condiciones. Dichos incentivos pueden representar deducciones impositivas, facilidades de crédito, acceso a capitales semilla, entre otros.

• Políticas para consolidar un proceso de transición ambiental

Ecuador no aplica sus políticas públicas en gestión ambiental territorial y derechos de la naturaleza y manifiesta serias contradicciones entre su calidad de país megabiodiverso con industrias extractivas, sin tomar en cuenta los costos de las externalidades negativas. Esta situación, ligada a una crisis ambiental, requiere de acciones integrales para avanzar en la sostenibilidad en armonía con la naturaleza y la resiliencia frente al cambio climático. Hoy en día, la crisis sanitaria por covid-19 ha dejado en claro que existen interrelaciones directas entre la biodiversidad y la salud de la sociedad.

Existe un conjunto de problemas ambientales relacionados con crecientes niveles de contaminación; una incompleta transición a energías renovables; una débil protección del sistema de áreas protegidas y otras formas de conservación. Detrás de esta situación se encuentran factores adversos al ambiente, tales como: la excesiva dependencia de la producción petrolera y minera; el ineficiente sistema de movilidad y la deforestación impulsada por la agricultura y ganadería extensiva. En consecuencia, se vuelve prioritaria la definición de políticas de gestión ambiental, gestión de riesgos a desastres, mitigación y adaptación al cambio climático.

La transición energética representa un reto global inmenso. Alcanzar la neutralidad climática en 2050 conlleva la descarbonización profunda de la energía con un sistema eléctrico 100 % renovable. Es un reto sin precedentes para el cual la innovación y la tecnología forman parte ineludible de la solución.

Corto plazo

Cambio y transición energética: utilización eficiente de la capacidad instalada en energía hidroeléctrica. Las grandes inversiones en este campo no pertenecen a un gobierno en particular sino a todos los ecuatorianos. Una parte de la generación hidroeléctrica debe ser exportada bajo programas de comercialización de mediano y largo plazo con países latinoamericanos.

Generar incentivos para la incorporación de energía limpia y procesos sostenibles en el sector productivo nacional.

Generar procesos de transparencia de precios de producción y comercialización de combustibles fósiles, incluyendo: GLP, gasolinas, diésel y gas natural; con políticas de reducción y focalización de los subsidios relacionados que disminuyan las inequidades en el acceso a subsidios de población que no los necesita, reducir la presión fiscal y reducir el contrabando de combustibles.

Aplicación del Código Orgánico Ambiental y de sus regulaciones, el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, más conocido como Acuerdo de Escazú, y del Plan Nacional de Desarrollo. En particular la efectiva regulación ambiental, control ambiental y la consulta previa a comunidades sobre actividades extractivas a diversas escalas.

Mediano plazo

Fortalecer e impulsar, con el apoyo de las universidades, centros e institutos tecnológicos, al sector de la biodiversidad y sus múltiples actividades como la bioindustria; los servicios ambientales a empresas y comunidades; nuevas cadenas de valor a partir de bienes y servicios ambientales; medicinas y vacunas de nueva generación; siempre respetando los principios ambientales y potenciando los conocimientos ancestrales y la biodiversidad nativa.

Impulsar el turismo sostenible en una doble estrategia que permita tanto generar y redistribuir adecuadamente ingresos entre sus actores, como también la conservación y uso de los ecosistemas (MAE, 2016; UCE 2020).^[11]

Profundizar los avances en mitigación y adaptación al cambio climático con mejor y mayor acceso a recursos económicos de los fondos internacionales con una política integral.

Incorporar mayor bioconocimiento a las actividades agropecuarias y de la pesca en general, para la incorporación de mayor valor agregado y una apreciable diversificación productiva.^[12] Además, se deberán promover políticas de precio justo para mejorar las condiciones de vida del sector agrícola, proveer espacio para la inversión y mejora continua. De esta manera, se pretende revalorar un sector que ha sido estratégico en el enfrentamiento de la crisis sanitaria.

Reorganización y fortalecimiento de los programas de economía circular, ecoeficiencia tanto a nivel de hogares (cocinas inducción, uso de energía solar, etc.), así como en los sectores productivos, especialmente pymes y cumplimiento efectivo de las normas e incentivos del Código de la Producción.

Impulsar programas de educación y promoción para un mayor consumo responsable y sostenible de los ciudadanos, no solo durante la crisis sanitaria, sino hacia el presente y el futuro, como una actitud ciudadana permanente. Este consumo responsable debe estar ligado de manera directa con los programas de “consumo de lo nuestro”; es decir, la preferencia motivada e informada del consumidor con respecto a bienes y servicios nacionales. Así como, el rechazo a productos contaminantes y efectivas acciones para la gestión de los residuos.